变“亡羊补牢”为“未雨绸缪” 浙江如何打造“韧性城市”
发布日期:2021-01-07

杭州上城区始版桥未来社区建设效果图,通过打造“内生循环”提升社区韧性。

在城市生活,你是否体验过一场暴雨导致交通崩溃的痛,是否经历过地震之后断水断电的难,有没有感受到因疫情封城后物流阻断带来的不便……

痛点产生,很大程度是由于城市韧性不足。面对自然、社会、经济等冲击,我们的城市难以像弹簧一样有张有弛,从容应对压力,快速恢复原状。

近期,党的十九届五中全会首次提出建设“韧性城市”,其目的正是有效应对各种变化和冲击,减少城市发展中的脆弱性。而此前,北京、上海、深圳等城市已将韧性城市建设纳入总体工作部署。前不久,杭州在谋划“十四五”发展目标时,同样提出要以未雨绸缪的布局防范化解各类风险挑战,不断增强城市发展韧性。

这一适应不确定性的新方式,将如何改变我们的城市?

看不见的工程,值得投入大量资金吗

——变“亡羊补牢”为“未雨绸缪”,找到城市的薄弱点

不妨展开关于未来城市的联想——

7级大地震来临,但因地基与材料足够强韧,大多数建筑保持完好,即使路、桥稍有损毁,并不妨碍你步行到最近的公园、广场,避过可能发生的余震;夜间,12级大风突袭,树木带倒电线杆,小区瞬间漆黑一片,但几分钟后备用线路启用,家里恢复明亮;传染性疾病蔓延,全城部署的物资储备点迅速响应,“战时”物流、医疗等系统运转,向市民输送生活物资,并阻断病毒传播链条……

灾害面前,这座城市的表现,称得上有“韧性”。无论是关键功能设施,还是社会组织、经济体系,都能够抵御灾害。并且,当部分模块受损时,备用模块也能及时补充,满足居民基本生活需求,助力城市快速恢复正常运行。

“韧性城市建设简单地说,就是对城市进行‘体检’,再针对性改善‘体质’,从而帮助城市适应各种慢性压力和急性冲击。”浙江大学韧性城市研究中心主任王乃玉介绍,慢性压力,指的是长期影响城市可持续发展的因素,如基础设施不足或老化、水和空气污染等。急性冲击,则是对城市造成严重威胁的突发事件,如传染性疾病、洪水、火灾、地震等。新冠肺炎疫情,就是一种典型急性冲击。

2018年底到浙江大学工作前,王乃玉曾在美国从事相关领域研究长达15年,参与组建了美国科技局支持的韧性城市研究中心,以及孟菲斯、旧金山等地的韧性城市建设,对此有独到见解。

但听起来简单的“体质”改善计划,对不少城市来说,花费着实不菲。

1989年地震对建筑、交通枢纽等造成毁灭性破坏后,旧金山将韧性城市建设提上日程。除要求新建民居采用抗震设计外,他们还启动了一项“软楼房”更新计划:一楼挑高、掏空后作为车库、商铺、开放空间的房屋,必须在2020年底前完成加固工程。

每栋房屋的施工成本,高达13万美元。而旧金山的“软楼房”,多达5000余栋。更让居民耿耿于怀的,是专家预测“未来可能再发生的大地震”,直到现在仍未到来。

韧性城市建设,这项“看不见的工程”,是否值得投入大量资金?

“就像墨菲定律,只要有可能,事情就会向你所想到不好的方向发展。”省城乡规划设计研究院创新研究中心常务副主任柴舟跃告诉记者,4年前,院里成立了研究课题组,开展韧性城市建设内容、评估体系、规划编制要求等研究工作。但相比旧金山、东京、新加坡等城市,浙江各地因自然灾害较少,风险意识较弱,他们的研究基本处于理论阶段,“新冠肺炎疫情发生是一个契机,面对不确定性,城市防风险意识大大提升了。”

王乃玉有相似感受:“提起城市防风险,以往大家更重视消防和生产安全。近年来极端天气增多,对自然灾害以及建筑群落、基础设施、社会经济等安全有了全面关注。疫情之后,公共卫生安全更成为焦点。”

在她看来,城市规模越拉越大,建筑、电力、供水、交通、通讯等系统紧密相连,一个关键薄弱节点遭到破坏,就有可能像多米诺骨牌一样让全盘崩溃。“对城市做系统‘体检’后,我们能诊断出薄弱环节,做到早发现、早研判、早处置,把应急的时间节点前移。”

杭州上城区始版桥未来社区建设效果图,通过打造生态空间、配套多功能模块等提升社区韧性。

城市各异,风险有别,浙江如何布局

——韧性城市建设,既要系统规划,也需个性定制

城市各异,风险有别。城市韧性,更包涵物理、社会、经济、组织等多个维度,建设重点也有差异。浙江韧性城市建设,如何选择?

专家认为,浙江的当务之急是顶层设计,“确定我们到底要应对哪些风险,哪些是紧迫的,哪些需要从长计议,才能进行评估、规划、建设和监测。”他们担心,无的放矢的改造,会让加固、更新、新增的建筑、基础设施在二三十年后再次变为薄弱点,造成资源浪费。

全世界正在建的韧性城市,大多有确定方向。

纽约人认为城市发展最大的威胁是气候变化。在《一个更强大、更具韧性的纽约》这份方案里,他们按照海平面上升、飓风、洪水、高温热浪等灾害风险发生概率,提出257条具体措施,形成了海岸线防护、建筑、经济恢复、社区防灾及预警、环境保护及修复等体系。

东京人眼中的风险,范围更广。2016年他们发布《东京2040》,提出建设“安全之城”的发展愿景,主要任务就是应对地震、海啸、火灾、供水安全、恐怖袭击、能源危机等方面风险,政策上延续了“百分之百抗震”、“木建筑密集区不燃化改造”等既往建设工作,同时在能源储存、废弃物排放以及灾后恢复经济和社会秩序方面,制定了新方案。

“这些韧性城市建设有个最大特点,从单一灾害分析变为多灾种评估,以系统的、长远的思路提升城市自我适应能力。”柴舟跃介绍,在浙江,尽管11个设区市情况有所差异,但有一些确定的风险是必须共同应对的。

比如,地处沿海,浙江防台防涝防地质灾害任务严峻,遇到台风、暴雨、大潮“三碰头”,更会引起风暴潮、内涝等次生灾害;城市化进程和水平相比全国更快、更早,中心城区的建筑群落、基础设施进入“老化”阶段,应对火灾爆炸、恐怖袭击等重大突发事件能力较低;大型石油、化工等企业在沿海密集分布,安全生产事故偶发,需要对企业自我防灾系统、交通运输线路、企业与居民点距离布局等进行全面完善……

浙大校园里,王乃玉和研究人员正在做一件有意思的事。以杭州某区为样本,他们建立了一座能够反映建筑群落、交通路网、水电网络等系统布局的“数字孪生城市”。同时,采用大数据、云计算等技术,分析预测整个城区在地震、台风、洪涝等自然灾害下的物理破坏、功能损失、经济和社会影响,包括重建成本、伤亡人口、离家住户等。

“如果城市基础数据足够详实、全面、精确,我们就能通过上百万次的模拟和推演,找到城市在自然灾害、公共卫生、恐怖袭击等随机复杂事件‘冲击’下的普遍规律,为每座城市量身定做个性化预案。”王乃玉介绍,在汶川地震、新冠肺炎疫情等灾害面前,各地政府展现出强大的组织韧性,但部分防控措施几乎是不计成本的,个性化方案将有助于提升城市灾中应对、灾后恢复的速度和效益。

灾害来临时,让每座城市都能更好生存,正是他们的终极目标。

杭州拱墅瓜山社区改造中,增加了大量公共空间。地震等灾害来临时,这些空间也是应急避难场所。

庞大而复杂的规划,如何落地

——分期、动态改造,让韧性融入每项工作

既有共同方向,也有个性化需求,每一个韧性城市建设规划,看起来都是一项复杂工程。但若风险不久后就到,有没有快速避灾的“诀窍”?复杂规划,如何快速落地?

事实上,国内率先提出打造韧性城市的上海、北京、成都等地,也有各自考量。比如,上海认为当前重点,是让城市在洪涝、地震等风险发生时安全运行。为此,他们计划对建筑群落、电网系统、地下管网等进行全面风险管控,并设置了短期目标——到2020年底,完成225公里地下隐患管网更新、30万户居民住宅燃气立管改造,以及推进104公里海塘专用岸段防御建设、建成100处以上共可容纳45万人的应急避难场所等。

“从已有经验看,韧性城市建设并不是另起炉灶建一座新城,而是在已有城市建成环境基础上补短板、强弱项,将‘韧性’理念融入当前重点工作中。”柴舟跃说。

各地正在推进城市更新行动,被专家认为是提升城市韧性的最佳载体。

但走访杭州多地,观察居住社区建造、老旧小区改造等情况后,柴舟跃感慨“任重道远”,“老旧小区改造中,社区最看重建筑外立面改造、雨污分流管网建设、景观节点打造,其次是老年食堂、党建中心等场所建设等,建筑抗震、保温改造不在考虑范围内,应急救灾、医疗卫生、物流服务、备用能源体系建设也不完善,离‘韧性社区’有不小差距。”

东京与新加坡的方案,值得借鉴。《东京2040》中,这座城市将“韧性”理念渗透到农业设施、轨道站点等微观单元建设中。例如,农业体验设施建设,必须“标配”农业用井等防灾设施,保障城乡安全。

“以城立国”的新加坡,把防范风险意识融入建筑设计中。他们认为,如果每一个城市单元都能形成“内生循环”,很多风险隐患就可以在内部消解,从而减轻城市防灾压力。一栋栋组屋,应运而生,除了运动场、食堂、托儿所、医院、超市等功能设施,防空洞等避灾设施的加入,让整个社区具备了一定独立生存能力。

这也意味着,空间冗余度越高,防风险措施越多,社区韧性也越强。但随着灾害发生频次、强度增加,用于风险防控的额外投入将显著增多。投入产出如何平衡,也是城市建设需要考虑的问题。

浙江大学公共管理学院教授米红以“长护险制度”类比,提出应将政府“看得见的手”与市场“看不见的手”紧密结合。新冠肺炎疫情期间,长护险全面覆盖的德国,由商业保险公司买单对老年人进行核酸检测,极大减轻了政府压力,“韧性城市建设也可以通过建立标准、设置试点等方式,撬动商业房产公司、保险公司等市场力量参与。”

快速推进的“数字浙江”建设,更为打造韧性城市赢得先机。“灾害监测和预警、灾后资源调配和恢复评估等重要环节,都离不开基础数据积累和信息技术支撑。浙江这些年在智慧城市、数字经济等领域的发展,给韧性城市建设创造了条件。”王乃玉说。

当一座城市能抵抗、适应、消解风险,并从风险应对中学会变化和成长,它的生命也将无限延长。

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